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杨东民 何平 等 | 瑞士和法国国家公园等自然保护地的管理经验及启示
发布日期:2020-06-17 作者:杨东民,sb511.com:何平,张贺全,贾强,周廷 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ sun897.com ]

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【引言】党的十八大以来,我国生态文明建设成绩斐然,国家公园体制试点作为生态文明制度改革的重要任务有序推进。国家公园在我国属新生事物,国家公园建设和管理需学习借鉴国际经验。中国国际工程咨询有限公司考察组于2019年6月2日至9日,先后访问了瑞士国家公园(Swiss National Park)、世界自然基金会(WWF)瑞士办公室和法国拜奥拓普公司(Biotope)总部、塞文山国家公园(Parc national des Cévennes),以及马盖隆新城盐碱地(Salines de Villeneuve)等,与各自然保护机构的管理人员、学者及业内同行进行了座谈交流。本文在笔者实地调研走访的基础上,总结了瑞、法两国在国家公园等保护地社区管理、生态保护等方面的经验,以期为我国开展相关工作提供借鉴。

一、欧洲部分自然保护机构概况

瑞士国家公园

瑞士国家公园坐落于瑞士东部的阿尔卑斯山,位于恩嘎丁河谷,总面积超过170平方公里,是瑞士最大的自然保护地。公园成立于1914年,是欧洲的第一个国家公园,也是瑞士唯一的国家公园,因电影《音乐之声》而享誉全球。公园内景色优美,动植物资源丰富。

马盖隆新城盐碱地原为盐场,管理方本打算将盐场卖给旅游开发商,滨海管理局为保护滨海生境介入并制止了交易,并在第三方评估定价后,通过赎买的方式将该区域收归国有。盐碱地的日常管理工作由滨海管理局委托给当地环保组织开展,环保组织通过本底调查,确定了保护对象,划定了分区,制定了相应的管控措施,有效保护核心资源的同时,也为人类提供了游憩、教育场所。

二、对我国自然保护工作的几点启发

高度重视自然保护

瑞士和法国根据各自国情,都建立了较为成熟的保护地体系,保护地总面积占国土面积的比例都在20%左右。从联邦政府到地方当局均有相应的政府部门或机构负责不同类型保护地的管理,同时积极鼓励高校及科研院所、NGO等参与其中。保护地所需管理经费主要由两国政府承担,同时鼓励管理机构通过多种渠道争取资金用于生态环境保护,特别是欧盟相关的保护项目。

国家公园等保护地建设要因地制宜

尽管两国保护理念不尽相同,但保护地建设的目的都十分明确,管理措施也紧紧围绕目的制订,除了少数规范由法律明确规定外,不同保护地之间没有统一的分区、建设和管理标准。特别是法国,充分体现了因地制宜的精神,为平衡生态保护和经济发展之间的矛盾,在充分评估、严格监督管理的条件下,国家公园的核心保护区可以有人类活动、可以进行基础设施建设,允许开展一定程度的生产经营活动。

国家公园建设首先要解决好人的问题

两国国家公园十分重视利益相关者的意见,会耗费相当长的时间与他们进行协商和沟通,争取使所有人达成一致意见,并通过协议的方式确保管理措施落地。同时,瑞士和法国都把社区管理作为国家公园建设的关键,投入的力量和精力与生态保护相比不相上下。国家公园会采取多种方式提升当地社区居民收入水平,是实现保护目标的重要保障。

国家公园和当地政府分工明确

两国国家公园与当地政府分工明确,当地政府在国家公园范围内履行的职责职能没有任何变化,但在开展有较大环境影响的项目时,必须接受国家公园管理机构的监督,若未通过环境影响评价,需要对方案进行修改才能实施。在法国赛文山国家公园,由于相关法律严禁在国家公园内架设空中输电线,在公园管理机构的监督下,当地政府为居民供电时采用了供电线路埋地的方式。

国家公园管理和建设要吸纳社会力量参与

两国在国家公园等保护地建设中,注重发挥周边社区、环保组织、高校及科研院所的力量。WWF深度参与了瑞士国家公园及其他保护地的管理和科研工作,甚至在一些项目中起到主导作用。法国赛文山国家公园秃鹫重引入计划中,周边养殖户提供的牲畜尸体起到了关键作用。法国滨海湿地的保护虽由滨海管理局主导,但调查、管理等具体工作则委托给当地环保组织,周边社区也积极参与植被群落管理,弥补了政府专业性和人力不足的缺陷,降低了管理成本。

三、对我国自然保护工作的建议

积极探索自然保护和资源利用新模式

我国人口密度高、人地关系紧张,将人孤立于国家公园之外、孤立于生态系统之外与我国实际并不相符。国际上,大部分国家公园通过经营,有力保障了国家公园的发展,推动国家公园及周边地区实现了保护和发展的平衡。我们要着力探索自然保护和资源利用新模式,以生态保护为前提,以特许经营等手段为载体,合理利用各种资源,发展生态旅游等产业,通过经营推进生态产品价值实现,促进人与自然和谐共生。

国家公园范围划定可更加灵活

法国国家公园的边界分区划定并没有统一的标准,其核心保护区的划定要依据具体的保护目标,而加盟区则按照当地居民的意愿确定。我们应充分考虑借鉴这种工作模式,在明确保护目标的基础上,以科学评估结果为主,将最具有保护价值的区域划入,其他区域的划入则以当地利益相关方的意见为主,甚至可以考虑不再划定具体的物理边界,通过创新管理模式、鼓励社区共管,实现国家公园的保护目标。

国家公园管理方式需更加多样

法国赛文山国家公园土地权属复杂,仅50平方公里(不到总面积的2%)归管理局所有,但通过协议保护等方式,国家公园管理局在这些区域也开展了有效的保护和管理。在欧洲,分区是重要的管理工具之一,而非洲国家公园在管理中并不重视分区,通过科学管控也未造成明显的生态问题。因此,国家公园管理要强化目标考核, 即在确保生态系统保护目标要求不降低的前提下,可以对管理手段、技术措施等进行调整,不宜限制太死。

高度重视社区共建共享,维护原住民利益

瑞士和法国都把社区作为国家公园建设的关键,瑞士鼓励公园周边发展服务业以提高原住民收入,法国则允许公园内的居民在严格监督下开展生产、经营活动,甚至可以在核心区开展这些活动。我国国家公园建设中,应高度重视社区共建共享,充分借鉴国际有关经验,把解决人的问题作为保护工作的关键,通过与各个利益相关方达成一致意见,正确处理人的发展与生态保护之间的矛盾,落实各类保护措施,实现人与自然和谐相处。

建立鼓励社会参与机制,注重发挥社会力量

在我国,已有各大高校和科研院所、社会组织等社会力量参与了国家公园和保护地的建设和管理,但与设立国家公园较早国家相比,发挥作用还不够突出,需要尽快建立鼓励社会参与的机制,充分发挥社会力量,弥补保护地建设和管理中存在的空白和短板。

加强与国际性国家公园和生态保护机构的合作交流

笔者认为,这次访问无论是邀请方世界自然基金会瑞士办公室(WWF)、法国拜奥拓普公司(Biotope),还是瑞士国家公园、赛文山国家公园,都对中国生态文明建设高度赞扬,对中国国家公园建设有着强烈和浓厚的兴趣,十分渴望参与中国的生态文明建设和生态环境保护事业,表达了今后要与我国建立并深化交流合作的意愿。进一步加强与国际机构的交流合作,一方面能为我国国家公园体制探索和保护地体系建设贡献更多的力量;另一方面也有助于提高我们自身的实力,使我国生态研究和保护的水平与国际接轨。

四、结束语

此次调研工作对深化国家公园体制研究和自然保护地体系建设,特别是在社区管理和生态保护方面有很大的启示和帮助。在今后工作中,我们要充分借鉴国际经验,结合实际、因地制宜,将所学、所悟运用到建立我国以国家公园为主体的自然保护地体系实践中。

原文作者:杨东民,何平,张贺全,贾强,周廷。

注:原文载于《中国工程咨询》2019年第8期。本次发表做了较大改动。




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